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[지방자치 30년]읍면자치부터 광역연합까지, 맞춤형 자치의 시대는 올까

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작성자 황준영
댓글 0건 조회 1회 작성일 25-07-08 04:21

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“옥천군의 면 단위 자치 활동의 역사를 정리해보니 하나같이 다 (무엇인가를) 반대하는 운동인거예요. 왜 그런지 생각해보니 ‘우리에게 자치권한이 없기 때문이구나’라고 깨달았죠. 애초 할 수 있는 게 아무것도 없으니 최대한의 일이 ‘반대하는 것’밖에 없는 거에요.”
박누리 월간 <옥이네> 편집장이 지난달 27일 충남 홍성군 홍동면 홍성환경농업교육관에 모인 50여명 청중 앞에서 말했다.
농촌에는 주민 의사와 관계 없이 폐기물 처리장과 산업단지 등 기피시설이 들어서는 경우가 많다. 악화된 주거 환경에 그나마 있던 이들도 마을을 떠나고, 지방소멸 위기는 가속화된다. 주민들의 유해시설 반대 운동은 ‘지역 이기주의’로 곧잘 폄하되는 게 현실이다. 적극적으로 지역의 문제를 찾아 해결할 권리는 애초부터 주민 손에 쥐여져 있지 않다.
이날 행사는 ‘읍면 자치권 확보를 위한 풀뿌리 공동행동’(읍면자치 공동행동)이 주최한 읍면자치 학습회였다. 일본과 영국의 주민자치 사례를 배우고, 한국 실정에 맞는 읍면자치 모델을 찾으려는 목적이다.
읍면자치란 읍면 단위에서 주민이 직접 지역의 일을 결정하고 운영하는 지방자치의 한 형태이다. 주민들은 예산과 정책 권한을 갖고 지역 현안을 논의하고 결정한다. 단순히 행정에 참여하는 게 아니라 주민이 자치의 주체가 되어 지역 문제를 해결하는 방식이다.
지난 3월 결성된 읍면자치 공동행동에 하승수 공익법률센터 농본 대표도 참여하고 있다. 하 대표는 “읍면자치가 풀뿌리 민주주의 원리에 부합할뿐더러, 소멸 위기 농촌을 구할 해법”이라고 했다.
“읍면장은 시장·군수가 임명하니 이들은 지역 문제 해결보다 시장·군수의 눈치를 보기 바쁘죠. 주민에 책임을 지는 읍면장이 되려면 직선제든, 주민추천제든 주민이 임명 과정에 관여해야 합니다. 주민이 스스로 필요한 것을 결정하고 실행하려면 제일 필요한 게 자치권이니까요.”
지금은 생소하지만 우리는 이미 읍면자치를 경험한 적이 있다. 1948년 제헌헌법에 지방자치가 명시됐고, 1949년 지방자치법이 제정된 후 1952년 시읍면 의회가 구성됐다. 시읍면 의회는 1960년까지 3기나 구성됐고, 같은 해 시읍면장 직선제도 시행됐다. 당시 선출된 면장은 대부분 독립운동이나 사회운동을 했던 이들로, 마을에서 정신적 지도자로 존경받았다.
그러다 1961년 쿠데타로 집권한 박정희는 지방의회를 해산하고, 단체장을 모두 임명제로 바꿨다. 주민에 의해 선출된 면장은 1년 만에 쫓겨났고, 그 자리를 군인 출신들이 차지했다. 임명된 읍면장들은 마을 공동체와 단절됐다.
민주화 이후 1988년 지방자치법 개정, 1991년 민선 지방의회 부활, 1995년 단체장 직선제로 지방자치 제도가 부활했지만, 읍면자치는 되살아나지 못했다. 대신 시군구 자치로 대체됐다. 국내 시군구 평균 인구는 20만명이 넘는다. 평균 인구 기준으로 지방자치를 하는 국가 중 가장 ‘덩치’가 큰 편이다.
지방자치를 하기 위한 최소단위 행정구역의 규모가 커질수록 주민 권한은 작아진다.
황종규 동양대 공공인재학부 교수는 읍면자치 필요성을 세 가지로 들었다. 읍면은 주민이 얼굴을 알고 관계를 형성할 수 있는 공동체 단위이고, 작은 단위일 수록 주민 권한과 참여가 확대된다는 점이다. 또 자율적 기획과 실행을 통해 지역의 자존감과 행복이 형성된다고 했다. 작은 단위일수록 주민이 삶의 문제를 놓고 활발하게 토론하고, 직접 참여하고 실행해 결과를 만들어내면서 정치적 효능감을 높일 수 있다는 것이다.
황 교수는 동 지역의 주민자치회를 강화하면서 동시에 내년 지방선거부터 읍면 의회를 구성하는 시범사업을 추진해야 한다고 했다. “도시의 동 지역보다 농촌 지역에 자치권을 부여하는 게 상대적으로 정치적 효능감이 더 클 수 있다”는 얘기다.
한국의 지방자치 모델이 의회와 단체장이 대립하는 형태로만 획일화된 것도 지적했다. 이날 학습회에서 영국의 지방자치 모델을 사례로 거론했다. 기초자치단체를 일컫는 ‘지역 위원회(Disctrict Council)’의 기본 구조는 의회·집행부 통합 모형이다.
따로 단체장을 두지 않고, 의회가 임명한 수석행정관이 행정의 집행을 맡는 구조이다. 의원들은 동시에 여러 위원회에 적을 두고 관련된 집행부서의 행정을 관리감독한다. 영국을 비롯해 지방자치를 시행하는 여러나라에서 가장 많이 보이는 형태라는 게 황 교수의 설명이다.
지방자치의 핵심을 단체장이 아니라 의회로 보는 것인데, 국회가 국민의 민의를 대변하는 기구이듯, 지역 주민의 뜻을 대변하는 게 지방의회이기 때문이다. 헌법도 “지방자치단체에 의회를 둔다”(118조)고 명시하고, 지방자치단체장 선출 방식 등은 법률로 정하도록 했다. 법을 바꾸면 의회에서 능력있는 행정가를 단체장으로 임명하는 방식을 택할 수도 있다. 마치 기업 이사회에서 능력있는 경영자를 영입하는 것과 같다.
홍준현 중앙대 공공인재학부 교수도 지역 실정에 맞는 다양한 지방자치 구조가 필요하다고 했다. 인구가 적은 지역에는 지금 같은 대립형 구조보다 통합형이 더 낫다는 것이다. “대도시가 아닌 지역은 현재 상당 부분이 소멸 지역이고 그런 곳에서 정치적 대립 구조가 왜 필요할까요. 이런 지역은 의회·책임행정관통합형 구조를 두고 정말 유능한 행정 전문가를 초빙하면 되죠.”
한국도 2022년 지방자치법을 개정해 ‘기관구성 다양화’ 조항이 들어갔다. 하지만 지자체 형태를 주민투표로 결정해야 하는데 후속 법령이 마련되지 않은 상태이다.
작은 단위에서 읍면자치나 의회·집행부 통합 모형이 논의된다면, 그보다 큰 단위에서는 광역연합이 새로운 모델로 거론된다. 대표적인 게 2022년 지방자치법 개정으로 제도화된 특별지방자치단체이다. 두 개 이상 지자체가 교통·환경·환경·상수도·재난대응 등 공동 목적을 위해 광역적으로 행정사무를 처리할 필요가 있을 때 설치하는 조직이다.
홍 교수는 “생활권이 점점 확대돼 기존 행정구역이 의미를 잃고 있다. 권한을 중앙으로부터 얼마나 더 많이 받아 오느냐만 분권이라고 불렀지만 이젠 사람 위주의 생활 자치로 가야 한다”고 했다.
지방자치 개혁론이 나오는 배경에는 수도권 집중 현상과 인구 소멸 위기 가속화가 있다. 수도권 3개 시도 인구 비중은 51%에 달한다. 지역총생산도 수도권 비중이 2015년 비수도권을 앞질러 계속 격차가 벌어지고 있다. 인구감소와 지방소멸, 복잡한 행정수요 증가 등 급격한 환경 변화에도 지방자치 구조만 30년간 변화 없이 유지되며 주민 불편이 커지고 지역경쟁력이 떨어졌다는 문제 의식이 커졌다.
행정통합을 추진하는 지자체들도 수도권 일극체제에 대응하는 경쟁력 강화를 주요한 통합의 목적으로 내세운다. 현재 통합 추진에 가장 적극적인 곳은 대전과 충남이다. 대전시와 충남도는 지난해 11월 행정구역 통합 선언 이후 민관협의체를 구성해 ‘대전충남특별시 설치 및 경제과학수도 조성을 위한 특별법’ 초안을 마련하고, 주민설명회를 진행 중이다. 두 시도는 주민설명회가 마무리되면 연내 특별법 제정을 통해 내년 7월 통합 지자체를 출범시킨다는 구상이다.
행정통합 논의의 성패는 주민 공감대 형성과 새 정부의 행정체제 개편 방향이 좌우할 것으로 보인다. 육동일 한국지방행정연구원장은 “지방자치 실시 이후 인위적 행정구역에 갇힌 자치단체 간 협력 부재는 행정력 낭비와 비효율의 근원이 되고 있다”면서도 “행정체제 개편이라는 어렵고 민감한 과제를 지역민의 공감대 형성을 생략한 채 정치권과 단체장이 밀어부치는 것은 실패 가능성이 크다”고 했다.
이재명 대통령은 국가균형발전 공약으로 수도권, 동남권, 대경권, 중부권, 호남권으로 묶는 ‘5극 초광역권 특별지방자치단체’ 구성과 지역 주도 행정체계 개편을 공약했다. 행정체계 개편을 위한 범부처 통합 태스크포스 구성과 로드맵 마련을 통해 주민 의사를 반영한 지역 주도 지자체 통합방안을 마련하겠다는 것이다.
육 원장은 “지금 자치분권과 국가균형발전은 중대한 전환기에 놓여 있다”며 “이 대통령이 공약한 5극·3특(5대 초광역권·3대 특별자치도)이라는 균형발전 전략에 따라 정권 초반 구체적 정책과제들이 체계적으로 제시돼 국민적 공감대를 받느냐에 따라 성패가 결정될 것”이라고 했다.
■법제처 ◇서기관 전보 △처장실 김주혜
■기획재정부 ◇과장급 △기금운용계획과장 진민규 △자금시장과장 이희곤 △외환제도과장 도종록 △국제기구과장 곽소희 △통상정책과장 윤정주
■전자신문 △편집국 혁신기업부 국장(팀원) 소성열 △전자신문인터넷 통합뉴스룸 차장 이상목
■굿모닝경제신문 △편집국장 이병관
■서울와이어 △편집인·사장(총괄) 전창협 △편집국장 이효영 △금융·정경 국장 명재곤 △상임고문 김종현
■파워경제 △회장 윤세일 △마케팅본부장 이흥구
■알테오젠 ◇부사장·최고제품책임자(CPO) △이영필
김민석 국무총리는 4일 취임 후 첫 공식 일정으로 송미령 농림축산식품부 장관 유임에 반대하는 농민단체들과 만났다. 이재명 정부의 인선 논란을 진화해 내각 안정에 역할을 하겠다는 의지를 드러낸 것으로 풀이된다. 김 총리는 우원식 국회의장을 예방해 국회와의 협력도 강조했다.
김 총리는 이날 오전 용산 대통령실에서 이재명 대통령에게 임명장을 받은 뒤 곧장 대통령실 앞 농민단체 농성장으로 향했다. 전국농민회총연맹(전농) 등 8개 단체가 모인 ‘국민과 함께하는 농민의 길’이 지난달 30일부터 송 장관 유임 철회를 요구하며 항의 농성을 벌이는 곳이다.
김 총리가 공개 행보 첫 일정으로 ‘송 장관 반대’ 농민단체 방문을 선택한 데는 내각을 이끄는 총리로서 주요 장관 인선에 반대하는 여론을 청취하며 설득하겠다는 뜻이 담긴 것으로 풀이된다. 양곡관리법 등 민생 의제를 이재명 정부 방침에 따라 흔들림 없이 추진하겠다는 의지를 드러내는 행보로도 해석된다.
농민단체 회원들은 농성장을 찾은 김 총리에게 “기후위기와 생산비 폭등에 무대책으로 일관한 인물” “장관 유임 소식을 듣고 철퇴를 맞은 듯했다”며 송 장관 유임 철회를 요구했다. 김 총리는 “(송 장관 유임에 반대하는) 마음이 100% 공감이 된다”면서도 “송 장관의 유임 결정이 새로운 이재명 정부의 정책 방향을 예고하는 건가 하는 문제의식이 들 수 있다”고 말했다.
김 총리는 그러면서 “새 정부의 농정 방향은 우리가 함께 남태령에서 논의하고 농업 4법을 함께 만들어온 연장선에 있을 것”이라며 “이 대통령의 식량 주권과 농업 안보에 대한 문제의식은 역대 어느 정부보다 강하다”고 말했다.
김 총리는 송 장관 유임 배경을 두고는 “새 정부에서도 지난 정부의 장관을 한 분 정도 유임하는 것이 국민 통합 차원에서 의미가 있다고 생각했다”며 “해당 분야도 중요하지만 당장 내란에 얼마나 관여했는지도 판단할 수밖에 없었다”고 말했다. 송 장관이 그간 불법계엄 선포에 반대해왔다는 점을 고려하면 이재명 정부 내각 일원으로 부적격이 아니라는 취지로 풀이된다.
김 총리는 이 대통령과 농민 단체 간 가교 역할을 자임했다. 그는 송 장관 유임 과정에서 농민단체의 의견이 반영되지 않았다는 지적에 대해 “대통령도 마음속으로는 다양한 주제에 대해 토론하고 싶어하실 것”이라며 “대통령실에 농민과의 대화가 우선순위에 포함되도록 요청하겠다”고 말했다.
김 총리는 이후 서울 동작구 국립서울현충원을 참배한 뒤 국회로 이동해 우원식 의장을 예방했다. 김 총리는 “대통령을 보좌하는 사람으로서 가장 중요한 헌법기관인 국회를 민주주의의 맏형처럼 존중하겠다”고 말했다. 인준안 통과 과정에서 야당의 강한 반대에 부딪혔던 만큼, 국회와의 소통과 통합 행보를 이어가겠다는 의도로 풀이된다.
우 의장은 “총리로서 더 무거운 책임감 소명을 갖고 국정을 이끄는 만큼 총리의 그동안 풍부한 경험과 통찰이 국정 운영에 큰 힘이 될 것”이라며 “각 부처는 물론 국회와도 활발히 소통해서 국정 안정과 민생 회복이라는 중차대한 과제들을 균형 있게 잘 이끌기를 바란다”고 말했다.
환경부가 붉은등우단털파리(러브버그)가 대거 출몰한 인천 계양산에서 방제작업을 4일 실시한다고 밝혔다.
환경부는 직원 37명을 동원해 이날 오전 9시부터 계양산에서 포충망, 송풍기, 살수장비 등을 이용해 물리적 방제를 실시한다. 계양구청 방제인력 10여명도 투입된다. 환경부는 계양산 일대에 악취를 발생시키는 러브버그 사체 수거 작업에도 착수한다.
2022년부터 서울 은평구, 경기 고양시를 중심으로 대량 발생한 러브버그는 서울 전역과 경기·인천으로 서식지를 넓히고 있다. 특히 올해 계양산에서는 산책로 바닥을 뒤덮을 정도로 밀도가 높게 발생해 관련 민원이 빗발쳤다.
환경부는 계양산에 ‘광원 포집 장비’ 3대도 추가 설치한다. 이틀 전 환경부 산하 국립생물자원관이 광원 포집 장비 4대를 계양산에 설치한 결과, 러브버그 유인 및 포집 효과가 있는 것으로 확인됐다.
환경부는 러브버그 외 미국선녀벌레, 깔따구 등 곤충도 대발생할 가능성이 있다고 보고 지자체와 연계한 대응체계를 강화할 계획을 세웠다.
곤충 대발생과 관련한 연구 및 개발(R&D) 투자도 늘려갈 방침이다. 기후위기가 생태계와 곤충 서식지 영향에 미치는 영향을 연구를 확대 지원하고, 친환경 방제기법을 확보하기 위한 기술과 장비에 투자한다. 한국에 도래할 가능성이 높은 곤충들을 목록화하고 종 특성과 방제 연구를 실시한다.
김태오 환경부 자연보전국장은 “기후변화 영향으로 생태계 불확실성이 심각해지는 추세”라며 “발생 현황을 면밀히 모니터링하고 지자체와 협력해 대응하겠다”고 밝혔다.

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